Quasi-inbesteden of aanbesteden van restafvalverwerking?
Recente rechtspraak onderstreept het belang van een zorgvuldige afweging
Gemeenten hebben verschillende mogelijkheden om de verwerking van huishoudelijk restafval te organiseren. Zij kunnen de opdracht Europees aanbesteden, onder voorwaarden rechtstreeks gunnen aan een gezamenlijk gecontroleerde organisatie of samenwerken met andere overheden.
Die keuzevrijheid bestaat nog steeds. Recente rechtspraak bevestigt dat een uitzondering op de aanbestedingsplicht goed moet worden onderbouwd met feiten en controleerbare gegevens.
In januari 2026 verduidelijkte het Hof van Justitie van de Europese Unie hoe het zogenoemde activiteitencriterium bij quasi-inbesteden moet worden toegepast. Wanneer de organisatie waaraan de opdracht wordt gegund de moedermaatschappij van een groep is en omzet als maatstaf wordt gebruikt, moet bij de beoordeling van het activiteitencriterium ook rekening worden gehouden met de omzet van de andere groepsentiteiten.
Het Gerechtshof Den Haag oordeelde vervolgens in september 2026 in een zaak over de verwerking van huishoudelijk restafval dat geen van beide rechtstreekse gunningen binnen de gekozen constructie aan de voorwaarden voor quasi-inbesteden voldeed. De overeenkomsten werden vernietigd.
Betekent dit dat gemeenten voortaan altijd moeten aanbesteden? Nee!
Wel maken de uitspraken duidelijk dat iedere rechtstreekse gunning zelfstandig aan de wettelijke voorwaarden moet voldoen. De aanbestedende dienst die gebruikmaakt van een uitzondering op de aanbestedingsplicht, moet dit voldoende feitelijk en controleerbaar kunnen onderbouwen.
Wanneer is quasi-inbesteden toegestaan?
Bij quasi-inbesteden verstrekt een gemeente, of een groep gemeenten, een opdracht rechtstreeks aan een afzonderlijke organisatie zonder deze opdracht eerst Europees aan te besteden.
Bij gezamenlijk quasi-inbesteden gelden drie voorwaarden:
- De deelnemende aanbestedende diensten moeten gezamenlijk op de gecontroleerde rechtspersoon toezicht uitoefenen zoals op hun eigen diensten. Daarvoor moeten zij gezamenlijk daadwerkelijk invloed kunnen uitoefenen op de strategische doelstellingen en belangrijke besluiten van de gecontroleerde rechtspersoon.
- Meer dan 80% van de activiteiten van die gecontroleerde rechtspersoon moet betrekking hebben op taken die zijn opgedragen door de aanbestedende diensten die toezicht op haar uitoefenen, of door rechtspersonen die door diezelfde aanbestedende diensten worden gecontroleerd.
- Er mag in beginsel geen directe participatie van privékapitaal zijn.
Met name de eerste voorwaarde verdient aandacht. Alleen aandeelhouder zijn, is niet voldoende. Deelnemende gemeenten moeten gezamenlijk daadwerkelijk invloed kunnen uitoefenen op de strategische doelstellingen en belangrijke besluiten van de organisatie waaraan zij de opdracht gunnen. De manier waarop zeggenschap, besluitvorming en stemrechten daadwerkelijk zijn geregeld, is dus bepalend.
Ook het activiteitencriterium, de hiervoor genoemde 80%-regel, vraagt om een controleerbare berekening. Voor de vaststelling van het activiteitenpercentage wordt uitgegaan van de gemiddelde totale omzet, of een geschikte alternatieve op activiteit gebaseerde maatstaf, zoals kosten, over de drie jaren voorafgaand aan de gunning.
Bij een concernstructuur is bovendien van belang welke omzet en activiteiten in de berekening worden meegenomen. Juist hierover heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie in januari 2026 nadere duidelijkheid gegeven.
Publiek-publieke samenwerking is een andere route
Naast quasi-inbesteden kunnen aanbestedende diensten ook kiezen voor publiek-publieke samenwerking.
Juridisch is dat een andere route, waarvoor andere voorwaarden gelden. Het enkele feit dat twee organisaties publiek zijn, betekent niet dat zij opdrachten zonder aanbesteding aan elkaar mogen verstrekken.
Bij publiek-publieke samenwerking moet onder meer sprake zijn van daadwerkelijke samenwerking bij het uitvoeren van openbare diensten waarvoor de deelnemende aanbestedende diensten verantwoordelijk zijn. Die samenwerking moet bovendien uitsluitend worden ingegeven door overwegingen van openbaar belang.
Het is daarom belangrijk om eerst vast te stellen voor welke samenwerkingsvorm wordt gekozen en vervolgens te beoordelen aan welke juridische voorwaarden moet worden voldaan.
Juridisch mogelijk betekent nog niet automatisch de beste keuze
Een juridisch houdbare oplossing is een noodzakelijke voorwaarde. Maar daarmee staat nog niet vast welke organisatievorm voor een gemeente het meest aantrekkelijk is.
Quasi-inbesteden leidt niet automatisch tot lagere tarieven, betere milieuprestaties, meer innovatie, meer bestuurlijke invloed of grotere flexibiliteit.
Andersom betekent aanbesteden niet dat een gemeente de regie uit handen geeft.
Ook binnen een Europese aanbesteding kan een gemeente nadrukkelijk sturen op bijvoorbeeld:
- circulariteit en recyclingprestaties;
- CO₂-reductie;
- leverings- en verwerkingszekerheid;
- innovatie;
- transparantie en rapportage;
- kwaliteit en dienstverlening.
De vraag is daarom niet alleen wat juridisch mogelijk is, maar vooral welke oplossing het beste past bij de doelstellingen en omstandigheden van de gemeente.
Kijk verder dan alleen het verwerkingstarief
Bij het vergelijken van inbesteden en aanbesteden ligt de aandacht al snel op het verwerkingstarief per ton. Maar dat vertelt slechts een deel van het verhaal.
Een goede vergelijking kijkt naar de totale kosten én prestaties van de afvalketen. Denk daarbij aan:
- verwerking, transport en eventuele overslag;
- indexatie en prijsrisico's gedurende de looptijd;
- eventuele kosten voor toetreding of uittreding;
- beschikbare verwerkingscapaciteit en continuïteit;
- nascheidings- en recyclingprestaties;
- CO₂-prestaties en verduurzaming;
- minimumtonnages en volumeverplichtingen;
- flexibiliteit bij afnemende hoeveelheden restafval;
- bestuurlijke invloed en zeggenschap;
- verdeling van financiële en operationele risico's;
- mogelijkheden om tijdens de looptijd bij te sturen.
Pas wanneer deze aspecten in samenhang worden beoordeeld, ontstaat een goed beeld van de voor- en nadelen van de verschillende organisatiemodellen.
Begin op tijd met vergelijken
De keuze tussen quasi-inbesteden, publiek-publieke samenwerking en aanbesteden vraagt voorbereiding. Wie pas begint wanneer een bestaande overeenkomst bijna afloopt, heeft minder ruimte om alternatieven serieus te onderzoeken.
Begin daarom tijdig met een juridische toets, een financiële en operationele benchmark en, waar relevant, een marktverkenning.
Breng mogelijke scenario's in beeld en bepaal vooraf:
- welke prestaties de gemeente wil bereiken;
- welke financiële en operationele risico's acceptabel zijn;
- hoeveel flexibiliteit nodig is;
- welke mate van bestuurlijke invloed gewenst is.
Zo ontstaat ruimte om ook een historisch gegroeide situatie objectief te heroverwegen. De uitkomst kan zijn dat voortzetting van de bestaande aanpak de beste oplossing is. Maar uit de vergelijking kan ook blijken dat een andere manier van organiseren beter aansluit bij de doelstellingen van de gemeente.
Eerst vergelijken, dan kiezen
De recente rechtspraak maakt quasi-inbesteden niet onmogelijk. En aanbesteden is niet automatisch de beste oplossing.
Wel moet iedere rechtstreekse gunning aantoonbaar aan de wettelijke voorwaarden voldoen.
Daarna volgt een minstens zo belangrijke vraag:
Is de juridisch mogelijke oplossing ook financieel, operationeel en beleidsmatig de beste keuze voor de gemeente?
Om die vraag te beantwoorden, is een objectieve vergelijking van de beschikbare alternatieven nodig.
Wat kan United Quality voor u betekenen?
United Quality ondersteunt gemeenten bij het objectief vergelijken van de verschillende organisatiemodellen. Daarbij combineren we onze kennis van de afval- en grondstoffenmarkt met ervaring op het gebied van aanbestedingen, benchmarking en contractvorming.
Ons uitgangspunt is eenvoudig:
Eerst objectief vergelijken, dan kiezen.
Zo ontstaat een onderbouwde keuze die niet alleen juridisch houdbaar is, maar ook aansluit bij de publieke ambities, financiële mogelijkheden en toekomstige ontwikkelingen in de afval- en grondstoffenketen.
Behoefte aan een vrijblijvend gesprek onder het genot van een kop koffie? Neem contact met ons op via 030 - 699 54 31 of info@unitedquality.nl.
Bronnen
- Arrest Hof van Justitie van de Europese Unie van 15 januari 2026, zaak C-692/23
- Samenvatting quasi-inhouse-uitzondering, PIANOo
- Uitspraak Gerechtshof Den Haag, ECLI:NL:GHDHA:2026:2989
Dit artikel geeft een algemene duiding van recente ontwikkelingen en is niet bedoeld als juridisch advies.
